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中评智库:新形势下日本对台政策双重动向

                      日本及台湾地区各方之间的互动关系错综复杂   中评社香港8月28日电/深圳大学社会科学学院助理教授、厦门大学台湾研究院博士黄继朝在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊8月号发表专文《新形势下日本对台政策的双重动向分析》,作者认为:2016年以来,受到美国与台湾地区内部政权更迭的影响,在中美竞合关系变化的整体背景下,围绕台湾问题中国大陆、美国、日本以及台湾地区各方之间的互动关系变得更为错综复杂,从而也导致台海局势出现一定的新变化。在台海新形势中,相较于美台关系的动态,台日关系的新动向是较少为人关注但却相当重要的一个面向。同时,近年来的台日关系又表现出一种特殊的微妙状态,看似热络密切实则又好像平淡沈寂,因而也有必要对其进行专门分析。由于台日相互间身份地位的不对等,台日关系的发展更多还是受到日本对台政策的影响。整体来看,2016年以来,伴随着东亚与台海地区政治形势的变化,日本的对台政策呈现出一种典型的双重动向,既在局部层面有意提升对台实质关系,又在整体层面维持“七二体制”、管控对台关系。简言之,日本试图维持对台关系处于一种正式性/半正式性与非正式性之间的平衡状态。文章内容如下:
 
  一、日本对台政策的双重动向

  (一)提升对台实质关系的局部动向

  面对中国迅速崛起带来的“压力”,日本出于一种“以台制华”的考量,有意调控操作“七二体制”的限度范围,伺机扩展台日之间带有一定正式性/半正式性特征的实质关系。“七二体制”是日本政府基于1972年“中日联合声明”的相关内容,所确立的与台湾仅发展非正式民间关系的重要框架,很长一段时间都是日本政府处理台日关系的基本立场。2016年以来,通过“擦边球”的个案模式,安倍政府试图一点点渐进式地调节与突破“七二体制”的限度,有效提升了台日关系的正式程度。日本政府的主要举措包括操弄政治符号名称、推进高层交流互访、拓展交往渠道等。第一,操弄政治符号名称。2017年1月,日本将其驻台机构“日本公益财团法人交流协会”更名为“日本台湾交流协会”,凸显台湾地位。不久,台湾当局也将其对日窗口机关“亚东关系协会”更名为“台湾日本关系协会”。作为1972年“断交”后台日非正式关系的重要标志体现,台日相互窗口机构的更名一定程度上冲击了“七二体制”下的台日关系,给台湾当局与国际社会都带来错误的信号。2018年2月花莲地震后,安倍在向台当局发送的慰问信函中,一开始竟直接使用“总统”的称谓来称呼蔡英文①,将台湾视作对等官方身份,公然违背一个中国原则。第二,推进高层交流互访深入发展。在高层互动上,日本一方面积极扩展互动广度,通过鼓动国会议员访台、接待访日台湾政要推动双方高层政要更为频繁地互动交流,升华台日之间所谓的“政要外交”;另一方面更是加强互动深度,提升访日官员级别。2017年3月,日本在任副总务大臣赤间二郎访问台湾,出席由日本台湾交流协会主办的日本食品观光宣介活动,成为“断交”后日本政府访台的最高层级官员。此外,在日本的主导与支持下,台日之间还确立或加强了“台日海洋事务合作对话机制”、“台日战略对话”以及“灾难外交”等带有一定官方色彩的交往渠道。  
  (二)维持“七二体制”的整体动向

  虽有意推动对台实质关系的扩展,但在中日关系的大框架下,整体来看日本仍坚持《中日联合声明》中的对台立场,维护“七二体制”的基本架构,仅与台湾保持在经济、文化、社会等领域的非正式性事务关系。2017年3月,为了打消中国大陆的疑虑,日本赤间副总务大臣在访台活动结束时专门重申:“日中关系是最为重要的两国关系之一,这点没有变化。日本与台湾之间要维持民间的实务性关系。”②2018年,在李克强访日期间以及安倍访华期间,安倍都有明确表示日本将按照《中日联合声明》的规定,仅同台湾保持民间往来。③而在4月的航空公司改名问题上,日本也以实际行动表达了支持“一个中国”的立场。基本上来看,日本提升对台实质关系主要还是置于中日关系的框架下来操作。正如日本涉台官员直言,“蔡‘总统’若无法稳定两岸关系,则台日关系的空间亦将受到压缩。”④此外,尽管蔡英文当局一直鼓动日本加强台日之间的安全联结,但日本在涉台安全关系上始终维持谨慎克制的态度,这一点也突出体现了日本维护“七二体制”的整体姿态。2019年2月28日,蔡英文接受《产经新闻》专访时向日本政府表达直接进行“台日安保对话”,包括共享解放军动向等实时情报的诉求。对此日本外务省在接受《环球时报》记者独家采访时回应称日本政府不考虑与台湾当局就安全保障领域进行对话。同时重申日本的对台基本立场遵守1972年签署的《中日联合声明》,和台湾的关系是非政府间实务关系,并将自始至终维持这种关系。⑤

  二、日本对台政策双重动向背后的战略模糊考量

  总体来看,新形势下日本对台政策的双重动向反映了日本中国政策的“二轨平衡”策略,即与中国大陆和台湾地区之间各自维持一种官方层面与实质层面的关系,尽量维持双边的互不干预,然后力图在推动日本与台湾地区实质关系进展的同时不影响中日官方关系。进一步来分析,日本对台政策的双重动向及其背后的“二轨平衡”策略是一种典型的战略模糊。也就是说日本在台湾问题上并无长期稳定的清晰战略定位,在维持台海和平稳定的前提下,其对台具体政策主要依据台海局势的动态而在两岸之间摇摆。应该说,自1972年“断交”以来,日本的对台政策实际上长期以来都或多或少带有一定的战略模糊色彩。但从目前日本对台政策的双重动向来看,新形势下日本在台湾问题上的战略模糊表现出明显加强的趋势。

  近期日本强化对台政策的战略模糊,主要源于日本对于台海局势不确定性认知的增强,这种不确定性来源于两个方面:其一是特朗普美日同盟政策的不确定性。特朗普上台后,基于“美国优先”的理念,曾多次关于调整美日同盟体制表达了“推卸责任”的态度与行动,而这使得日本的台海政策无法从美国得到稳固的支持与保障,进而促使日本更倾向于维持一种模糊的对台政策,而不是一味追随美国,以降低自身被牵连风险。其二是中美竞争加剧带来的不确定性。2018年3月特朗普发动贸易战之后,中美在经济、科技等领域的竞争态势日益激烈,而且可以预期一段时期内双方的战略竞争态势将持续下去。在此背景下,夹在中美之间的日本不仅面临“选边站”的难题,而且还将提升对于台海局势的不确定性认知。一直以来,台湾问题都是中美竞争绕不开的核心议题之一,因而竞争加剧难免将会带来台海不确定风险的增加。面对中美竞争加剧带来的台海不确定性,日本试图通过一面整体维护“七二体制”一面局部提升对台实质关系的双重动向操作来规避冲突动荡。  
  总之,在特朗普调整美日同盟与中美竞争加剧所塑造的不确定的台海新形势下,日本在台海问题上的不安感将显着增加,因而日本会不断强化战略模糊,试图通过战略模糊的策略在各方之间找到平衡点,从而力图保持与中国大陆、美国、台湾各方关系的稳定和发展,旨在降低日本涉台风险以及实现日本涉台利益的最大化。

  三、中日关系框架下日本台海政策的局限性

  应该澄清的是,台湾属于中国领土主权的一部分,台日关系本质上也从属于中日关系的大框架。因而日本想要长期维持战略模糊,在并行轨道下同时推进中日关系与台湾地区和日本关系的企图终究难以实现。近期,一度低迷的中日关系有所回暖,呈现出良好发展的新态势。在此形势下,中日关系发展对台湾地区与日本关系的制约效应将日益凸显。面对中国政府在台湾问题上坚定的“一中”立场,意欲全面推进中日关系的日本政府将愈来愈难以维持战略模糊,保持其对台政策整体与局部的双重动向。在中日关系深入发展的大局下,日本政府只能选择优先顾及中日关系的稳定发展,谨慎维持与台湾的民间关系。

  最后,基于日本对台政策整体与局部双重动向的分析,可以尝试着对中国处理中日关系中的台湾问题提出两点参考建议。其一,在中日关系涉台问题上保持战略自信,牢牢掌握主导权,坚持以推进中日关系为核心,同时兼顾台湾地区与日本关系的正常发展。归根结底,台湾地区与日本的关系从属于中日关系的大框架,中日关系若能维持良好发展,台湾地区与日本的关系自然可以得到有效管控。其二,加强对日本对台政策双重动向的认清辨别。日本对台政策的局部异化动向,通常都是以隐蔽性、非经常性的“擦边球”式推进,有时容易被忽视。因此,必须加强警惕日本在提升与台湾正式/半正式关系方向的实质动作,尤其需要防范管控台日在政治、安全领域的隐蔽联动。

 


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